Protéger les lanceurs d’alerte. La démocratie technique à l’épreuve de la loi

Olivier Leclerc est directeur de recherche CNRS et dirige l’équipe « Sciences, innovation et démocratie » au Centre de Recherche Critique sur le Droit (Université de Jean Monnet / Université de Lyon). Ses travaux portent sur l’expertise du point du vue du droit, sur le sujet de la preuve et depuis quelques années sur la protection des lanceurs d’alerte.

1 – Résumé / synthèse

Le terme exact de « lanceur d’alerte », bien qu’usité dans le langage courant depuis la fin des années 1990, n’apparaît dans un cadre juridique que depuis la loi du 9 décembre 2016 « relative à la transparence, à la lutte contre la corruption et à la modernisation de la vie économique », dite Loi Sapin 2. Que comprend cette notion de lanceur d’alerte ? Et quelles évolutions ont été apportées par cette nouvelle législation ?

A. Définition du statut de lanceur d’alerte

La notion de lanceur d’alerte a fleuri dans les médias autour de personnalités comme Edward Snowden ou Irène Frachon. Dans le sens commun, est lanceur d’alerte une personne ou un groupe qui dénonce, dans la sphère publique, un risque, un danger ou un méfait. Le plus souvent, cela aboutit à un scandale ou une controverse tandis que le lanceur d’alerte peut subir des mesures de rétorsion. De nombreux domaines sont touchés par ces alertes : la santé, l’économie, la sécurité, etc. Suite à l’action d’Irène Frachon, le médicament Médiator a été retiré du marché. Edward Snowden, après ses révélations sur la NSA a été accusé et reconnu coupable par le gouvernement états-unien d’espionnage. De nombreux films et documentaires ont retracé l’histoire de l’alerte donnée et ont sensibilisé le public. Les lanceurs d’alerte ne sont pourtant pas tous célèbres ni systématiquement soutenus par l’opinion publique et médiatique. Dans ce contexte, il est devenu nécessaire d’établir une législation pour protéger les lanceurs d’alerte. Alors, que sont-ils exactement du point de vue du droit français ?

Le lanceur d’alerte, à l’instar de l’expert, du journaliste et du scientifique suit une procédure. Ces acteurs utilisent tous une méthodologie d’enquête – différente selon chacun – avant de publier leurs résultats. Contrairement au scientifique et au journaliste, le lanceur d’alerte le fait dans la perspective d’une décision. Le journaliste enquête et publie ses résultats dans le but d’informer les citoyens sur un sujet préalablement choisi. Le chercheur va quant à lui publier les résultats de sa recherche quels qu’ils soient, pour l’avancée de la connaissance. Son but n’est pas de modifier l’opinion publique ni les décisions politiques qui peuvent en dépendre.

Nous abordons maintenant la notion la plus importante : contrairement à l’expert, le lanceur d’alerte ne reçoit pas de commande. L’expert va être recruté dans le but de produire une enquête via un contrat et cela équivaut à un lien de droit entre l’expert et son mandataire. Le lanceur d’alerte ne reçoit pas de commande pour enquêter et dénoncer. Il n’y a donc pas de lien de droit. C’est précisément ce rapport juridique ambigu qui peut être à l’origine de rétorsions pour le lanceur d’alerte. Suivant son contrat de travail, il peut être changé de service, voire remercié par sa hiérarchie. Il peut en outre subir de profondes pressions. Les scientifiques et journalistes sont censés être protégés par le droit de protection des chercheurs et le droit de la presse, respectivement. Cela dit, cela n’empêche pas les pressions internes.

B. Genèse de la législation française

La première notion d’alerte provient des risques pesant sur la santé et l’environnement (accident nucléaire de Tchernobyl, scandale de la vache folle, Médiator). En 2004, une Charte de l’environnement est rédigée avec l’idée d’un principe de précaution qui doit être activement mis en place par les autorités publiques « lorsque la réalisation d’un dommage, bien qu’incertaine en l’état des connaissances scientifiques, pourrait affecter de manière grave et irréversible l’environnement ». Des impulsions tant intellectuelles que politiques ou militantes s’emparent des notions de risques sur l’environnement, comme par exemple l’association Sciences Citoyennes qui se veut un « appui aux lanceurs d’alerte ».

Différentes lois – dont la plupart aujourd’hui abrogées – sont ainsi progressivement écrites dans le but de protéger les lanceurs d’alerte face aux rétorsions possibles. En 2013, la Loi Blandin « relative à l’indépendance de l’expertise en matière de santé et d’environnement et à la protection des lanceurs d’alerte » est adoptée, portée par une alliance entre les partis politiques Europe Écologie-les Verts et des membres frondeurs du Parti Socialiste. Elle stipule que « toute personne physique ou morale a le droit de rendre publique ou de diffuser de bonne foi une information concernant un fait, une donnée ou une action, dès lors que la méconnaissance de ce fait, de cette donnée ou de cette action lui paraît faire peser un risque grave sur la santé publique ou sur l’environnement » (article 1 [1]). Deux notions sont importantes dans cet article : une personne morale, comme une association par exemple, peut être lanceuse d’alerte. Et il suffit que le risque paraisse grave pour être protégé. Il était alors possible, en 2013, de dénoncer un danger pour la santé ou l’environnement – possible – sans preuve scientifique de ce danger, pour peu que l’on soit de bonne foi.

En parallèle, la branche française d’une organisation non gouvernementale internationale, Transparency International, se mobilise en faveur d’une législation contre l’évasion fiscale, la corruption et pour une transparence de la vie publique, comme cela existe à l’étranger. D’autres lois sont écrites à ce propos, protégeant les personnes dénonçant de telles atteintes en se basant sur la législation européenne.

Ainsi, la législation française protège les lanceurs d’alerte dans des cas de santé publique, d’environnement et de vie publique mais avec des textes non harmonisés et des protections distinctes en fonction des cas. Sciences Citoyennes et Transparency International France (TIF) vont alors faire pression pour qu’un texte commun émerge. C’est de ces réflexions, mobilisations et travaux qu’aboutit le 9 décembre 2016 la Loi Sapin 2.

C. La Loi Sapin 2

Le lanceur d’alerte est maintenant « une personne physique qui révèle ou signale, de manière désintéressée et de bonne foi, un crime ou un délit, une violation grave et manifeste d’un engagement international régulièrement ratifié ou approuvé par la France, d’un acte unilatéral d’une organisation internationale pris sur le fondement d’un tel engagement, de la loi ou du règlement, ou une menace ou un préjudice graves pour l’intérêt général, dont elle a eu personnellement connaissance » (article 6 [2]). Ainsi, les personnes morales sont exclues de la protection accordée par la loi Sapin 2. Les associations ou groupes de personnes ne peuvent plus se définir comme lanceurs d’alerte, contrairement à la loi Blandin de 2013. De plus, alors que la précédente loi protégeait en cas de danger possible, il faut aujourd’hui qu’il soit avéré.

Le statut de lanceur d’alerte est aujourd’hui unifié. La Loi Sapin 2 peut ainsi être vue comme un progrès. Elle n’est pourtant pas plus protectrice que les multiples précédentes lois abrogées. Il est intéressant de noter que le terme de « risque » a totalement disparu du texte de 2016. Est-ce à dire que l’on peut assimiler dans tous les cas un risque comme une « menace pour l’intérêt général » ? Cela est soumis à interprétation et, comme pour toutes les lois, il nous faut attendre les premières mobilisations du texte et la jurisprudence qui va progressivement se constituer afin de préciser les applications qui en seront faites.

2 – Problématisation / Discussion

A. Les lanceurs d’alerte, enjeux de leur définition juridique

Face aux échecs des institutions scientifiques à répondre aux préoccupations citoyennes sur des controverses scientifiques, des réflexions ont émergé sur la façon de remettre les sciences en démocratie. Olivier Leclerc rappelle ainsi la demande de « démocratisation des choix scientifiques et techniques » [3]. En parallèle, on a vu augmenter ces dernières années le nombre d’affaires, de scandales sur fond de révélations par des personnes ou des groupes, depuis l’intérieur des administrations ou sociétés privées. Ainsi, les lanceurs d’alerte sont aujourd’hui perçus comme un moyen pour des citoyens « profanes » de communiquer sur des connaissances scientifiques. Mais leurs actions, revendiquées dans l’intérêt général, ont parfois été menées dans l’illégalité, d’un point de vue juridique. Il est donc apparu nécessaire d’établir une législation. Comment ce nouveau statut vient-il se superposer à d’autres rapports juridiques préexistants ?

Si le terme est régulièrement mobilisé dans l’espace médiatique, la définition juridique est parfois éloignée des représentations courantes. Et certains acteurs se reposent sur une définition qui ne correspond pas techniquement à la définition juridique.

Ainsi, un membre du groupe d’experts intergouvernemental sur l’évolution du climat (GIEC), bien qu’il soit parfois vu comme lanceur d’alerte, ne peut pas être considéré comme tel. Un chercheur qui publie une étude dénonçant un risque dans un journal scientifique, ou un journaliste dans la presse non plus. Le statut de lanceur d’alerte vient ainsi se superposer à d’autres rapports juridiques (le droit du travail pour des salariés, droit pénal, …). Mais qu’en est-il alors d’un chercheur qui alerte sur un sujet scientifique dans un espace personnel (ex : blog, Twitter) ? Comment composer avec différents rapports juridiques amenés à se superposer ? Dès lors, il s’agit de voir comment les différents acteurs mobilisent et argumentent l’usage du droit.

Dans quelles circonstances, avec quel statut un citoyen, ou un groupe alerte-t-il ? Le cadre juridique peut être utilisé de manière “tactique”, afin de bénéficier d’une protection juridique plutôt qu’une autre. Ainsi cela nécessite de faire la différence entre qualification et régime juridique, et d’établir des moyens d’action des lanceurs d’alerte. Dans certains cas, des acteurs vont aussi se positionner de manière à échapper au statut juridique. Par exemple, l’association Greenpeace aura plutôt tendance à éviter de s’inscrire dans le droit et faire appel au statut de lanceur d’alerte, pour privilégier, à travers ses actions, des procès médiatiques et publics dans les controverses sur l’environnement. L’étude du droit peut donc nous permettre de saisir comment l’usage des lois par des acteurs sociaux exprime des rapports de force entre ces différents acteurs.

« Adopter une loi n’est pas décrire le monde. Les lois ne sont utiles que si elles sont mobilisées. »
(Olivier Leclerc)

B. La mobilisation sociale face aux rapports juridiques

Comme nous l’avons vu dans la partie 1.B, l’inscription du statut juridique de lanceur d’alerte dans le droit français est le résultat d’une alliance de différents acteurs pour porter la loi sur les lanceurs d’alertes, acteurs ayant des visions profondément divergentes. La loi est finalement plus axée sur la corruption, au détriment de la notion de risque. Ainsi, les références différentes de ces acteurs influencent la construction de la protection des lanceurs d’alerte. L’élaboration du statut juridique de lanceur d’alerte nous donne ainsi à voir des rapports de forces entre des acteurs engagés à un moment donné pour la définition d’un statut juridique. Si le rôle des médias n’est pas abordé au cours de cette présentation, on peut aussi se demander quel rôle ils ont pu tenir, par le cadrage médiatique de ces mobilisations. Par ailleurs, comment le résultat de cette mobilisation modifie-t-il alors les pratiques des lanceurs d’alerte sur le terrain ?

Si la nécessité de protéger les lanceurs d’alerte a bénéficié d’un certain écho médiatique, comment en retour la définition du statut juridique impacte-t-elle la mobilisation des lanceurs d’alerte ?

Tout en ayant pour but de proposer un statut juridique unifié des lanceurs d’alerte, la loi Sapin s’est finalement axée sur la corruption. Dès lors, comment rendre compte de la spécificité de chaque situation sur des sujets scientifiques particuliers ? Peut-on traiter de la même façon le cas d’un lanceur d’alerte sur l’expertise scientifique réalisée sur les vaccins et celui d’un lanceur d’alerte sur l’évasion fiscale ? Ces cas diffèrent autant par les controverses qu’elles sont susceptibles de générer que par les difficultés auxquelles les personnes peuvent être confrontées au cours du processus d’alerte.

Par ailleurs, Olivier Leclerc décrit le poids des nouvelles procédures à suivre pour bénéficier de la protection juridique de lanceur d’alerte. Le lanceur d’alerte est aujourd’hui obligé de respecter une procédure très stricte en trois étapes pour être légalement protégé :
– porter « à la connaissance de son supérieur hiérarchique » « le signalement de l’alerte »,
– en l’absence de réponse de celui-ci, le lanceur d’alerte peut « dans un délai raisonnable » signaler l’alerte à « l’autorité judiciaire, administrative ou aux ordres professionnels »,
– en cas de « défaut de traitement » de ces autorités dans un « délai de trois mois », il peut alors rendre le signalement public (article 8 [2]).

Ces procédures impliquent nécessairement une reconfiguration de la mobilisation de ces acteurs. Si la protection des lanceurs d’alerte est issue de leur reconnaissance sociale comme élément éclairant sur les controverses scientifiques et techniques, leur nouveau statut juridique participe-t-il à mieux les insérer dans les dispositifs dits de démocratie technique ? Il s’agirait alors d’étudier les pratiques, les manœuvres utilisées par ces lanceurs d’alerte, les difficultés qu’ils rencontrent dans leur exercice d’information pour rendre compte de cette reconfiguration de leur mobilisation.

3 – Conclusion / Faits d’actualité

A. Conclusion

Finalement, étudier l’évolution de la législation permet de rendre compte d’une certaine compréhension de la part du corps législatif de la nécessité de protéger les lanceurs d’alerte, leur action bénéficiant au bien commun mais ayant souvent des conséquences néfastes sur eux-mêmes. Mais les changements que cela entraîne dans la législation semblent être insuffisants et en décalage avec la réalité du lancement d’alerte. La loi Sapin 2 [2] en est l’exemple : issue d’une volonté de simplifier et d’unifier le cadre juridique, elle est finalement fortement orientée vers la lutte contre la corruption (au détriment d’autres types de lutte) et exclut les associations, qui sont pourtant des acteurs majeurs de ce domaine. Surtout, elle introduit une démarche précise qui nécessite d’être suivie pour être légalement protégée, mais qui reste peu connue par le public.

B. Des limites

Aujourd’hui ce décalage à des conséquences sur les citoyens qui se risquent à révéler des informations : mises à l’écart, pressions, licenciements, difficultés psychologiques et financières font partie de leur quotidien. Dans ces conditions, lancer une alerte reste risqué et certains en viennent même à regretter leur action à posteriori [4].

Hella Kherief était aide-soignante dans une maison de retraite privée. Touchée par les conditions de vie des résidents, elle capture des images qui seront diffusées (accompagnées par son témoignage à visage découvert) dans l’émission Envoyé Spécial [5] et quitte l’établissement pour un autre hôpital. Le lendemain de la diffusion de l’émission, et malgré la signature d’un CDI quelques semaines auparavant, Hella est convoquée par sa hiérarchie puis apprends qu’on met fin à sa période d’essai, sans fournir de justification (en accord avec la loi [6]). Suite à cet évènement, il lui a été très difficile de retrouver un travail dans le monde de la santé (alors que son domaine professionnel est en forte demande) jusqu’à ce qu’elle puisse finalement signer un nouveau contrat, celui-ci contenant une clause de confidentialité… [7].

James Dunne était salarié de l’entreprise Qosmos qui édite et vends des logiciels d’analyse du trafic numérique [8]. En 2011, son entreprise est plongée au milieu d’un scandale géopolitique international car ses logiciels auraient permis à des régimes totalitaires – notamment syrien – de repérer et contrôler leurs opposants politiques [9]. A l’origine de ces révélations, James est licencié pour « faute lourde » et « manquement à ses obligations de loyauté et de confidentialité » puis poursuivi pour diffamation par son ancienne entreprise. Il finit par gagner ces procès au prix de plusieurs années de suivi psychologique pour dépression, ainsi que d’une traversée du désert professionnelle et de frais d’avocats l’ayant mené aux bords d’une vie dans la rue. [10,11].

Ces exemples n’en sont que deux parmi tant d’autres, mais ils sont pourtant révélateurs d’une certaine différence entre cadre juridique et pratiques quotidiennes, le premier n’entraînant pas nécessairement la seconde.

C. Des espoirs

Malgré tout, la législation actuelle a permis certaines victoires pour les lanceurs d’alerte et il existe aujourd’hui une dizaine de jurisprudences en ce qui concerne la réintégration dans l’entreprise suite à un licenciement abusif lié à l’alerte, ces réintégrations étant généralement accompagnées de compensations financières pour les dommages subis [2].
Et la protection des lanceurs d’alerte semble avancer dans le bon sens puisqu’en ce moment-même une législation européenne à ce propos est en cours d’élaboration. Celle-ci permettrait d’aplanir les différences entre les législations nationales des états membres, voir même de pallier leur absence pour la plupart d’entre eux (seulement 6 états sur 28 proposaient une législation sur le sujet en 2017 [12]), mais permettrait aussi de proposer un cadre juridique pour les affaires transnationales via un cadre d’application plus large. Cette législation pourrait même être complétée d’une autorité européenne indépendante qui conseillerait les lanceurs d’alerte dans leur démarche mais aussi qui pourrait leur proposer un accompagnement financier et psychologique [12].

En parallèle, la société civile s’organise en fonction de la législation existante pour accompagner au mieux les lanceurs d’alerte. Dans cette optique s’est créée en octobre 2018 la Maison des Lanceurs d’Alerte [13], à l’initiative de 17 associations et syndicats du domaine pour mettre en commun leurs ressources et leurs compétences afin de « améliorer [leur] efficacité dans la lutte pour la protection des lanceurs d’alerte et l’amélioration du cadre législatif en vigueur ». A l’image de l’autorité européenne que certains veulent créer, cette Maison des Lanceurs d’Alerte proposera aussi un soutien juridique, financier, psychologique et médiatique aux lanceurs d’alerte dans le besoin, afin de les protéger au mieux et de faciliter de nouveaux signalements [4, 13].

En conclusion, l’étude du droit, ici à travers le cas de la protection juridique des lanceurs d’alerte, nous permet d’observer les rapports de force qui s’établissent entre différents acteurs mobilisés à un moment donné dans l’élaboration et les mutations d’une législation.

Et si cette protection émerge d’une demande sociale, à travers la construction de la loi Sapin 2, le cadre juridique va reconfigurer la pratique des lanceurs d’alerte. Dès lors il s’agit de voir quelle utilisation du droit est faite par les différents acteurs impliqués, en premier lieu les lanceurs d’alerte, qui ne sont parfois eux-mêmes pas assez informés sur la législation en vigueur.

Compte-rendu rédigé par Pierre Albigès (@ScienceShortcut), Matthieu Martin (@MatthieuRMartin) et Eléonore Pérès (@eperes_leo), étudiant-e-s au sein du M2 Communication et culture scientifiques et techniques (CCST) de l’Université Grenoble Alpes (#CSTgre).

Bibliographie :

[1] Loi Blandin : https://www.legifrance.gouv.fr/affichTexte.do?cidTexte=JORFTEXT000027324252
[2] Loi Sapin 2 : https://www.legifrance.gouv.fr/affichTexte.do?cidTexte=JORFTEXT000033558528&categorieLien=id
[3] https://ds.hypotheses.org/2980
[4] https://www.franceinter.fr/emissions/interception/interception-16-decembre-2018?
[5] https://youtu.be/6wCoxYMURsM
[6] https://travail-emploi.gouv.fr/droit-du-travail/la-vie-du-contrat-de-travail/article/la-periode-d-essai-100977
[7] https://www.nouvelobs.com/societe/20181003.OBS3383/hella-kherief-licenciee-apres-son-temoignage-sur-les-ehpad-dans-envoye-special.html
[8] https://www.qosmos.com/
[9] https://www.20minutes.fr/societe/976317-20120725-surveillance-informatique-syrie-plainte-contre-societe-francaise-qosmos
[10] http://www.leparisien.fr/james-dunne-pendant-des-annees-mon-travail-a-servi-a-des-tyrans-18-06-2013-2906281.php
[11] https://www.20minutes.fr/high-tech/2194931-20171230-lanceur-alerte-james-dunne-raconte-calvaire-vit-depuis-5-ans
[12] https://www.franceinter.fr/emissions/cafe-europe/cafe-europe-28-octobre-2017
[13] https://mlalerte.org/