Entre procédures technocratiques, information et concertation : la gestion des risques industriels au niveau local

Industrie nucléaire, chimique, sites Seveso, etc. Ces espaces industrialisés requièrent ce que l’on nomme “un processus de gestion des risques”, aujourd’hui bien intégré dans les procédures et dispositifs en place. Mais d’où viennent ces risques ? Comment les caractériser ? Qui sont les acteurs concernés et comment les gèrent-ils ? Tout d’abord, comment définir le “risque” ? Il ne s’agit pas d’un objet tangible ou physique, : le risque est avéré dans une catastrophe. Or, si une catastrophe survient, il ne s’agit alors déjà plus d’un risque, mais d’un accident.
Le risque correspond donc à une confrontation entre une installation ou une substance et l’espace environnant ; il naît d’un événement potentiellement dangereux et des conséquences qu’il peut avoir sur un territoire donné.

1. Synthèse de l’intervention

A. Contexte historique et législatif

Le texte “fondateur” remonte en 1810, où une loi va constituer les bases de la gestion contemporaine des risques, avec une première forme de contrôle des nuisances (on ne parle pas encore de “risques” à cette époque). Une seconde loi, près d’un siècle plus tard, en 1917, va tenter de déménager les industries en dehors des villes, mais sans pour autant remettre en cause leur existence de par le contexte économique libéral et protecteur des entreprises en place. En 1976, la protection de l’environnement devient un enjeu sur la scène publique, notamment avec la catastrophe de Seveso en Italie. Une loi met alors en place les Installations Classées pour la Protection de l’Environnement (ICPE). De cela s’en suit la directive Seveso 1 qui va pousser les industriels à investir dans des installations permettant de réduire le risque à la source. Enfin, en 1987, une nouvelle loi sur la maîtrise de l’urbanisation va intégrer les élus locaux au jeu d’acteurs du développement industriel et mettre en place l’information des populations.

B. La catastrophe d’AZF : déclencheur d’une nouvelle façon de gérer le risque ?

En 2001, la France est touchée par une catastrophe industrielle dans l’usine d’AZF (AZote Fertilisants) à Toulouse. Cet événement va entraîner une réponse directe du gouvernement avec, la loi Bachelot deux ans plus tard. Cette loi prévoit de mettre en place deux dispositifs pour mieux gérer le risque : les PPRT et les CSS.

Un Plan de Prévention de Risque Technologique (PPRT) est un document de maîtrise de l’urbanisation impliquant un important changement dans la façon dont on gère le risque. Cette nouvelle gestion s’illustre par des mesures très concrètes comme une interdiction totale de construction, des expropriations, l’imposition aux habitants de réaliser des travaux importants et souvent coûteux dans leur logement si celui-ci est situé dans une zone plus éloignée mais classée comme dangereuse (pièce de confinement, portes coupe-feu, protéger les fenêtres, etc.). Le PPRT change la méthode (passage d’une approche déterministe à une approche probabiliste) mais conserve cependant le primat de la connaissance scientifique et industrielle produite par les exploitants et les services de l’Etat (les industries étant les plus compétentes en ce qui concerne leurs propres activités).

Les Comités de Suivi de Site (CSS) sont le deuxième dispositif prévu par la loi Bachelot. Ils prévoient de réunir tous les acteurs concernés (État, industriels, élus locaux, salariés-syndicats et riverains-associations) pour discuter du risque sur leur territoire. En souhaitant intégrer riverains et salariés aux processus de discussion, les CSS démontrent clairement la volonté d’apporter une dimension participative aux concertations.

C. Cécile Ferrieux et la définition d’un “modèle technocratique néo-corporatiste et industrialiste” puissant

Cécile Ferrieux est actuellement maître de conférences en sciences politiques à AgroParisTech et est rattachée au centre de Clermont-Ferrand. Sa thèse a porté sur la gestion des risques industriels dans l’agglomération lyonnaise, où se trouve un important bassin pétrochimique (vallée de la chimie). Elle a essayé de comprendre comment sont gérés les risques au niveau local et comment est-ce que l’industrie se maintient en dépit des dangers, des problèmes de pollution et de nuisances pour l’environnement. Cécile Ferrieux a particulièrement travaillé sur le rôle des acteurs privés (industriels) qui sont inscrits dans d’autres logiques que celle du risque comme la logique de marché.
Pour ses recherches, Cécile Ferrieux a réalisé une enquête de terrain directement auprès des différents acteurs. La chercheuse a aussi étudié les dispositifs de gestion du risque institutionnalisés comme ceux mis en place par la loi Bachelot, mais aussi d’autres créés au niveau local comme les Secrétariats Permanents pour le Prévention des Risques et des Pollutions Industrielles (S3PI).

Durant son enquête, Cécile Ferrieux mit en avant la puissance d’un duo État/industries parmi les rapports exercés entre les différents acteurs. En effet, ce sont ces deux acteurs qui possèdent la connaissance scientifique induisant une prééminence de la technique (d’où un modèle “technocratique”) ; les autres acteurs (élus locaux, riverains, salariés) ne peuvent donc pas discuter à armes égales.

Dans ce contexte conflictuel, les élus vont répondre en créant d’autres dispositifs (comme des associations de maires) ou en convoquant des experts qui puissent leur apporter de nouvelles compétences.

En parallèle, les industriels investissent les espaces de discussion consensuels (comme les S3PI ou d’autres dispositifs municipaux) pour essayer de contrôler ce qui s’y fait, comment définir les risques, quel discours pour les entreprises… Mais au début des années 1990, ces derniers refusent encore d’intégrer les salariés via les syndicats et les riverains, ne tolérant que les grandes associations non-contestataires.
Dans les CSS où l’État impose la présence des salariés et riverains, leur prise de parole reste difficile. Des rapports de force perdurent et induisent une dimension “néo-corporatiste” dans ces concertations : la présence de manière assez systématique de deux groupes d’acteurs puissants, en consensus et qui communiquent très bien entre eux.

Tous ces dispositifs et ces logiques ne remettent jamais en cause ce qui serait un principe “industrialiste”, c’est-à-dire protecteur des industries (chimiques).

L’institutionnalisation de la participation a donc le mérite d’ouvrir un domaine de connaissance au grand public, aux riverains habitant autour du site et de produire de l’interconnaissance. Cependant, on peut s’interroger sur les conditions de participation et de délibération que peuvent avoir les salariés et riverains dans les S3PI, les CSS où l’information reste centrée sur le risque, sa gestion et peu sur les nuisances et les processus industriels (même si cet enjeu commence à être plus considéré).

Cela a eu pour conséquence d’induire une approche culturelle ambivalente chez les riverains et les salariés sur cette connaissance, à la fois objective et façonnée par leur travail, leur quotidien.

En cela, Cécile Ferrieux a conclu à une certaine accommodation de la part des citoyens mais ne relevant forcément de la méconnaissance ou de l’ignorance, ce qui l’a amenée à se poser la question suivante : “Comment peut-on, tout en produisant de l’information, laisser aussi se produire de l’ignorance” ?

2. Discussion

L’intervention de la chercheuse a suscité de nombreuses interrogations ; la majorité portant sur l’information produite et communiquée au regard des risques industriels évoqués. La catastrophe d’AZF (2001) et les procédures législatives nées de cette catastrophe ont montré le grand besoin une réorganisation des services de l’Etat concernant la gestion du risque, et ce, dans tout le territoire français. Ce remaniement a également concerné les volets informationnel et communicationnel. En effet, la volonté étatique était alors de passer d’une “politique opaque et secrète” à une “communauté d’acteurs du risque”. Ce n’est qu’en 2003, soit 2 ans post-AZF, que la première campagne d’information régionale (Lyon-Grenoble) vit le jour.

Cette volonté de communication semble donc avoir émané des leçons tirées de la catastrophe, mais également de la population : cet accident était à ce moment la plus grave catastrophe industrielle qu’ait connu la France (mais non la première). Spectateurs mais aussi victimes, les riverains et citoyens veulent être avertis et informés des risques que leur font encourir de telles usines à proximité de leurs habitations. “Mais plus que de l’information, ce fut aussi une question d’acceptabilité” souligne Cécile Ferrieux, “un dispositif de participation ou d’information, c’est rendre acceptable, c’est contrôler le corps social qui environne les industries”.

Mais alors, qu’en est-il de la nature des dispositifs et des campagnes d’information ? Finalement, comment définir la gestion de crise ? Est-ce uniquement de la communication de crise, ou sommes-nous véritablement en mesure de contenir une crise avant qu’elle ne devienne incident ou catastrophe ?

Cecile Ferrieux répond à cela en nous rappelant que cette législation contraignante concernant les risques, installée sur une trentaine d’années, est le reflet du “pacte social” Etat-Société. L’Etat s’est emparé de la question de la sécurité des citoyens mais aussi de l’environnement en milieu à risque, en essayant de faire des compromis entre les intérêts économiques et la protection environnementale. Mais une autre question se pose alors ; l’Etat est-il capable de tout gérer ?

Ce dernier se base sur une logique normative et non d’interdiction. Et cette logique est souvent contestée par le corps social (citoyens, riverains), éloigné des concertations. Pourquoi autoriser l’utilisation d’un herbicide jugé “potentiellement cancérigène” (CIRC) ? Pourquoi réfléchir en termes de “taux de pesticides”, de “normes” et ne pas tout simplement interdire une telle substance ? Car une part de l’économie française dépend des rendements agricoles. Au sein du Gouvernement même, la question de l’environnement et des rendements agricoles oppose leur représentant respectif.

La question est redirigée vers les risques industriels : mettre au point un scénario de contrôle et/ou d’évacuation de la population en cas d’inondation, d’attentat ou d’explosion d’une usine chimique ne garantit pas une gestion de crise en toutes circonstances. Pour un scénario envisagé, une dizaine d’autres peuvent survenir et tous ne peuvent pas être étudiés. Prenons le cas d’un barrage venant à céder. Les scénarios d’évacuation de la population vont différer selon le lieu de l’accident, la vitesse, le volume d’eau libéré… Autant de paramètres différents à prendre en compte et qui ne peuvent malheureusement pas tous être étudiés. La connaissance engendre aussi des parts d’ignorance, comme le fait habilement remarquer Cécile Ferrieux :

“A un moment, il y a une limite de la connaissance et il y a aujourd’hui, en l’état des connaissances actuelles, une impossibilité à élaborer des connaissances sur tous les procédés industriels, sur tous les produits utilisés, leurs usages…D’autant plus que cette limite est aussi liée aux conditions d’exercice de la recherche”.

Mais cette ignorance peut-elle être construite ? Peut-elle servir des intérêts ? Peut-elle nourrir des stratégies ? La chercheuse prend à nouveau l’exemple des pesticides, au sein scandales sanitaires avec les travaux de Jean-Noël Jouzel, chercheur CNRS, sur les controverses impliquant santé et environnement :

“Les effets des pesticides sur la santé humaine sont très mal connus, mal documentés. Etablir des liens de causalité entre les pesticides et les maladies, fixer des seuils et détecter les malades ou reconnaître une maladie professionnelle, notamment chez les agriculteurs, restent des résultats difficiles à obtenir et à valider.”

Cette ignorance peut-elle se traduire comme de la désinformation ?
Cette question n’en demeure pas moins délicate, même pour Cécile Ferrieux :

“Il est difficile d’affirmer que certaines informations soit mobilisées au détriment d’autres, mais oui il y a un tri des informations. Mais pour dire qu’il s’agit de désinformation, il faudrait déjà définir ce qu’est la “désinformation” envers une “intention de cacher des informations”, dans le sens où l’information qui est donnée est travaillée en amont”.

 

3. Interprétation

Ce séminaire s’est inscrit dans un cycle universitaire sur les sciences et techniques dans la sphère publique, avec un focus sur la gestion des risques industriels. Les éléments de contexte historique et législatif sont assez consensuels et nous les avons retrouvés tout au long du cycle, que ce soit dans les cours théoriques ou dans les discours des intervenants nous ayant parlé du sujet quel que soit leur positionnement. Les points d’intérêts plus particuliers que nous pouvons avoir par rapport à ce cycle sont au nombre de deux.

Tout d’abord le séminaire étant venu chronologiquement en premier, nous avons pu profiter de nos visites à Jarrie et Pont-de-Claix (discussions autour des DICRIM, POI, visite de la plate-forme chimique…) pour observer le modèle élaboré par Cécile Ferrieux. Notre observation étant du registre du ressenti, elle n’a pas vocation à corroborer ou critiquer son travail de recherche. L’aspect technocratique ne s’est pas ressenti à première vue car nous sommes issus pour la plupart de cursus scientifiques, les termes pouvant relever de ce domaine nous étant plutôt familiers. Avec du recul, nous étions en réalité dans la position classique des élus : nous avions des connaissances de base mais finalement aucune idée concrète des procédés ou des produits en cours d’usage dans les usines chimiques. La visite du site pontois a été particulièrement rapide et succincte. Bien que la sécurité et la confidentialité étaient de mise, une impression de superficialité nous est restée. Impression que nous avons interprétée comme une détention, voire rétention de l’information par l’industriel (un des deux acteurs majeurs détenteurs des informations avec l’Etat).

Au final, malgré une communication assez présente sur les risques, l’activité même de l’usine pour le citoyen lambda reste assez opaque.

Un riverain (et étudiant du master CCST) habitant à proximité des usines confirme : “Je vis à côté depuis longtemps (plus de 20 ans) et je ne sais pas réellement ce qui en retourne dans ces usines”. Enfin, l’aspect industrialiste nous est apparu de manière assez évidente. Si l’on a insisté sur la gestion des risques, d’une telle manière que l’on pourrait les croire déconnectés des activités de l’usine, aucun discours n’a remis en cause les pratiques :

L’usine est là, elle fait partie du paysage comme la route ou l’école, ni plus ni moins. Elle a son musée comme l’aurait un village touristique avec son château médiéval.

Ainsi, dans les grandes lignes, nous n’avons pas forcément pu voir d’éléments allant spécifiquement à l’encontre des recherches de Cécile Ferrieux pour en faire une distanciation critique autre que le témoignage. Après avoir mentionné notre ressenti pour illustrer ce séminaire, nous pouvons nous poser la question, en tant que futurs communicants en sciences et techniques, du rôle que nous pourrions avoir au sein de ce champ thématique. C’est une question implicite qui est revenue à chaque séminaire : accepterions-nous de communiquer au sein de ce champ ?

Deux visions différentes se sont opposées, chacune reprenant un des éléments évoqués durant le séminaire.

La réponse négative s’explique par les à priori individuels sur l’Industrie, qui serait trop capitaliste et trop peu transparente (cf partie 2 désinformation). Autre élément : les enjeux à défendre : complexes, de par leurs aspects économico-politiques et rendant la communication étriquée, répétitive, toujours axée sur la maîtrise des risques sans traiter d’autres dimensions (ceci étant valable autant pour la communication industrielle qu’étatique). À l’inverse, la communication dans l’industrie à risque peut être vue comme un terrain fertile d’emplois car les industriels vont chercher à investir en permanence les processus de gestion des risques pour pérenniser leurs activités sur le territoire. Il faut que l’usine soit présente partout où il est question d’elle. Les obligations de réduction du risque à la source peuvent aussi motiver des personnes souhaitant travailler dans un environnement où un discours innovant est le bienvenu.

La communication est aussi visible du côté de l’Etat ou des collectivités territoriales : dans une société de plus en plus communicationnelle, les élus ont besoin d’être secondés sur la gestion des risques.

Ce soutien intervient aussi bien en période “calme”, pour informer les citoyens, mais aussi en période de crise, pour déléguer et donner des éléments de langage aux élus afin de les aider à répondre aux questionnements populaires et journalistiques. Il serait par exemple intéressant de savoir si, lors d’un évènement accidentel (par exemple, la coulée de boue survenue le 30 Décembre 2017 dans la commune de Claix en Isère1, restant un accident naturel certes et n’impliquant pas l’Industrie), les éléments de reportage et les interviews ont été cadrés par des chargés de communication institutionnels.

La gestion des risques est donc un domaine où la communication est importante et apparaît comme un espace d’intérêt pour des étudiants sortant d’un master tel que le CCST. Malgré cela, des divergences d’opinions persistent quant à une certaine éthique communicationnelle, qui n’est ni plus ni moins que le reflet des différentes visions des acteurs impliqués dans le champ du risque.

Compte-rendu rédigé par Mathilde Chasseriaud (@MattyCella), Débora Gallée (@Debora_Bluebird) et Fabien Jhistarry (@FabienJhistarry), étudiant-e-s au sein du M2 Communication et culture scientifiques et techniques (CCST) de l’Université Grenoble Alpes (#CSTgre).


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