Enquêter sur le récit des origines d’une institution. La fondation du Conservatoire du littoral

Les séminaires Sciences, société et communication, organisés dans le cadre du Master Communication et cultures scientifiques et techniques (CCST) de l’Université Grenoble Alpes, invitent des chercheur.e.s en sciences humaines et sociales à venir échanger dans le cadre de leurs travaux de recherche autour de problématiques liées à la communication et la médiation des sciences et techniques. Ce compte-rendu propose un retour sur le séminaire de Renaud Bécot, post-doctorant au LARHRA et chercheur associé au Centre Maurice Halbwachs, sur ses travaux autour du récit des origines d’une institution : le Conservatoire du littoral.

1. Synthèse de l’intervention

A la fin de la seconde Guerre Mondiale et jusqu’au début des années 70, la France vit une période de croissance économique importante : les « Trente Glorieuses ». On assiste alors à une massification du tourisme qui s’ouvre aux classes populaires, et qui amène la population à notamment découvrir les littoraux français. Face à cette urbanisation des littoraux, plus ou moins anarchique, différents acteurs se mobilisent pour encadrer et protéger ces territoires. Créé en 1975, sous le mandat du premier Ministre Jacques Chirac, le Conservatoire du littoral se défini comme une institution entrant dans le cadre d’une nouvelle ère de politique publique, dont la principale préoccupation est la patrimonialisation des littoraux et lacustres, et qui a pour volonté de travailler étroitement avec les collectivités locales. Le Conservatoire se donne deux missions principales : acquérir des terres – des propriétés foncières, et sanctuariser des territoires littoraux dans le but de sauvegarder des écosystèmes uniques. Renaud Bécot, invité de ce séminaire, a fait son post-doctorat sur l’histoire du Conservatoire du littoral. Son intervention exposait la thèse suivante :

Les récits produits par le Conservatoire du littoral mettent en avant une forme 
d’auto-narration qui légitimise son action auprès du grand public.

Pour argumenter cette thèse, R. Bécot s’est appuyé sur l’analyse de trois points, qui seront développés dans ce résumé. On s’intéressera tout d’abord à la multiplicité des acteurs entrant en jeu dans la création du Conservatoire. De fait, les archives retraçant la genèse de ce dernier viennent de sources variées, et défendent ainsi les motivations et intérêts de chacun. Nous verrons ensuite quelle place a occupé l’Etat français dans la création du Conservatoire et, en retour, quelle place le Conservatoire cherche à prendre à l’intérieur des administrations étatiques. Enfin, nous verrons comment le Conservatoire du littoral légitime ses actions, à travers l’auto-narration du récit de sa création.

A. Genèse et jeux d’acteurs dans la création du Conservatoire

Pour comprendre l’importance des différents acteurs (environnementaux, sociaux, économiques, politiques) impliqués dans la création du Conservatoire du littoral, R. Bécot utilise l’exemple de la mission Racine pilotée par la DATAR (Délégation à l’Aménagement du Territoire et à l’Aménagement Régional) en 1962 en Languedoc-Roussillon (aujourd’hui Occitanie), pour argumenter son propos. C’est en 1963 qu’on assiste à un début de réflexion autour du territoire languedocien : 200km de côtes sont concernées. En effet, la région semble trop peu développée d’un point de vue touristique. L’exemple le plus parlant est celui de la station balnéaire de La Grande Motte. Ici le potentiel de cette station est valorisé par le capital touristique et par l’attrait pour les zones naturelles existant autour. Mais de fait, il n’est pas question de protéger la nature même s’il existe des réserves biologiques dépendantes de l’Université Montpellier 2 (aujourd’hui Université de Montpellier). Ces zones étaient très limitées à l’époque.

En 1970, l’aménagement des littoraux est au coeur des préoccupations et c’est en 1971 qu’a lieu la première collecte d’informations, à l’initiative des milieux aménageurs et du Comité interministériel permanent pour les problèmes d’action régionale et d’aménagement du territoire (CIAT). Le résultat de cette dernière met en lumière deux points. D’une part, il est question d’avoir un littoral Atlantique et Méditerranéen à l’horizon 2100, un projet ambitieux qui peut paraitre utopique. D’autre part, les différents acteurs entrevoient la nécessité de fonder un Conservatoire du littoral qui serait un lieu neutre. Cependant, plus tard, le rapport Picart montrera que le littoral ne peut pas être un lieu neutre à cause justement des intérêts différents qu’ont les acteurs du littoral languedocien.

En 1972, un conseil de prospective est réuni. Ce dernier est révélateur de points d’accord. Tout d’abord l’avenir du tourisme du littoral est important car son aménagement est lié à l’aménagement urbain. De plus, sa colonisation par des populations venant des villes, où la qualité de vie est diminuée, amène à une surpopulation désordonnée du littoral. A l’issue de ce conseil, un relatif accord est trouvé : il est question de favoriser les désirs des consommateurs en plus des « tendances culturelles ». Philippe Viannay (1917-1986), fondateur du centre nautique des Glénans (Finistère), est l’un des initiateurs du Conservatoire du littoral et met en avant l’idée de protéger le littoral, de le sanctuariser, et appuie sur le rôle moteur de l’Etat dans la protection de ce dernier.

Ce qui est intéressant ici c’est que ce ne sont pas les biologistes ou les écologistes qui veulent protéger la nature mais bien des personnes travaillant dans le tourisme.

En 1973, le rapport Picart est rédigé sous la directive de Michel Picart (DATAR, sociologue de formation). Ce rapport a pour objectif de penser l’aménagement à long terme des littoraux et met en avant la création nécessaire d’une institution pour aménager le territoire. Il reflète donc la diversité des habitants, les sources d’emplois et les activités sur le littoral. On peut citer l’exemple du Club Med qui est un acteur important en termes d’emplois, d’activités touristiques et de fait, de revenus pour la région. Le rapport Picart met aussi en exergue que le littoral est le terrain commun à plusieurs acteurs importants et les activités qui s’y font génèrent des conflits. Enfin, ce rapport a été rédigé par un groupe permanent de personnes. Une équipe scientifique (océanographes, biologistes, économistes, sociologues) a été consultée pour son écriture.

A cette époque, la question environnementale n’est pas placée au coeur des débats.

D’autres personnes appuient la prise de position du rapport Picart, notamment Jean Fourastié (1907- 1991, économiste français). Selon lui, le critère écologique n’est pas valable et, de ce fait, il n’y a pas de luttes contradictoires entre les différents acteurs du littoral languedocien. Par ailleurs, il mentionne aussi le fait que vouloir supprimer toute propriété privée sur une bande de 10 km à l’intérieur des terres est une utopie. Ainsi, l’Etat français deviendrait propriétaire et maitriserait l’urbanisation. Du côte de la DATAR, il est aussi question de maintenir des zones de littoral vierges comme c’est le cas aux Pays Bas (politique du tiers sauvage). Enfin, Philippe Saint Marc prend le contre-pied de ce rapport en affirmant que le littoral possède une réelle richesse biologique. Et in fine on assiste à une lutte pour accéder au littoral car les intérêts des différents acteurs sont contradictoires.

En 1990, le premier ouvrage historique du Conservatoire est publié. Ce dernier reflète une forme d’auto-représentation de l’Institution, venant prolonger son histoire mais aussi visant à légitimer le Conservatoire face aux autres acteurs administratifs.

Pour légitimer son action, le Conservatoire se dote d’un conseil scientifique qui a la charge de publier des articles du Conservatoire et reprend les récits d’histoire du Conservatoire.

B. La place de l’Etat

Lors de sa création, le Conservatoire du littoral va devoir s’insérer entre différentes administrations déjà existantes et cherchant à imposer leurs compétences sur l’espace littoral. Suite au rapport Picart, vers la fin de l’année 1973, un premier projet de loi et de décret de fondation du Conservatoire sont rédigés et diffusés dans les différents ministères ayant participé au rapport Picart. Ces premières propositions vont envisager de placer l’institution sous la tutelle de plusieurs ministères en désignant à la fois l’administration de l’aménagement du territoire, de l’équipement, les services compétents en matière touristique, agricole, mais aussi le ministère de l’intérieur, le ministère de l’économie et le ministère de l’environnement.

Le Conservatoire doit agir en conformité avec les directives gouvernementales en matière d’aménagement et de protection de la nature.

Jusqu’à l’adoption définitive de la loi de création du Conservatoire le 10 juillet 1975, une série de controverses va intervenir sur la tutelle de l’institution. Dans une certaine mesure, elles vont rejouer et raviver les conflits de compétences entre les différentes administrations ayant participé à la fondation du ministère de l’environnement, qui marquent l’activité du Conservatoire au cours de ses premières années de fonctionnement.

En 1975, les agents de la DATAR prennent l’initiative de rédiger un nouveau projet de décret pour définir l’administration de référence de l’institution qu’est le Conservatoire et ils suggèrent leur ministère de rattachement, à savoir le ministère de l’Aménagement du Territoire, comme tutelle unique. Suite à cette suggestion, il y a d’emblée une hostilité de la part du ministre de l’Equipement adressant une lettre au premier ministre Jacques Chirac où il demande la cotutelle avec deux arguments majeurs. D’une part, le Conservatoire s’inscrit dans la foulée des organismes d’acquisition foncière en matière d’aménagement urbain fondés par son ministère, et d’autre part, le Conservatoire serait amené à mobiliser plusieurs dispositifs juridiques mais aussi administratifs, tels que le droit de préemption, qui relèvent de la stricte compétence de son ministère.

Jérôme Monod, ancien délégué adjoint de la DATAR et directeur du cabinet de Jacques Chirac, tranche à l’avantage de son ancienne administration. C’est ainsi que le Conservatoire se retrouve sous la tutelle unique du ministère de l’Aménagement du Territoire. Cependant, en 1981, suite à l’alternance politique, les conflits sont réactivés. Le ministre de l’Environnement envoie une lettre au premier ministre pour revendiquer une tutelle conjointe sur le Conservatoire du littoral en affirmant « les terrains acquis par le Conservatoire depuis sa création constituent désormais, aux yeux de tous, un patrimoine national comme le sont devenus les parcs nationaux ». Le premier ministre donne son accord de principe à la double tutelle considérant que la mission du Conservatoire est très étroitement liée à la protection de la Nature et des sites. Autrement dit, selon ces échanges, il serait évident que le Conservatoire remplirait d’abord une mission de protection de l’environnement. Nous sommes loin de la vision du premier directeur du Conservatoire, Pierre Raynaud, d’une institution non pas environnementale mais source de tourisme.

C. La légitimité du Conservatoire du littoral

Durant ces premières années de fonctionnement, certaines incertitudes persistes à propos des missions prioritaires du Conservatoire, des relations qu’il doit tisser avec les collectivités locales et les administrations nationales. Dès les premiers mois, plusieurs colloques et rapports visent à légitimer le Conservatoire du littoral auprès de l’opinion publique et à préciser les fonctions de celui-ci.

Dès sa création, des agents du Conservatoire soumettent en interne la « note sur les lignes directrices qui pourraient guider les actions du Conservatoire », qui témoigne de la volonté des agents de définir une fonction encore peu stabilisée. Ce document adopte une tonalité catastrophiste, comme pouvait l’être le rapport Picart, à propos des littoraux français. Ces derniers montrent la nécessité de l’intervention urgente de l’Etat, par leur intermédiaire, sur les côtes avec une réponse qui n’est pas strictement motivée par l’environnement. De plus, ils soulignent l’importance de ne pas se limiter à une action partielle et locale mais bien à une action globale.

Autrement dit, le Conservatoire ne doit pas être une expérimentation mais une institution ayant pour mission de sauver les littoraux de leur ravage.

Afin d’affirmer sa légitimité et celle de sa mission en plus de s’imposer auprès de l’opinion publique comme les autres administrations étatiques, il est suggéré dès 1973 dans le rapport Picart de mener une politique d’acquisition de grande ampleur pour marquer les esprits et pour montrer sa capacité d’action. Pour se faire, 9 orientations sont définies et répondent à 3 objectifs principaux :

  1. Ne pas prendre d’initiatives isolées en se substituant aux collectivités locales, mais travailler de certo avec elles pour appuyer et renforcer leurs actions
  2. Soustraire les littoraux à l’urbanisation pour mieux les valoriser
  3. Reprendre les outils et dispositifs forgés pour gérer l’expansion urbaine de l’après-guerre (zones à défendre, plans d’occupation des sols, etc)

Ce document présente un intérêt particulier parce qu’il témoigne de la préoccupation sur l’orientation de l’action publique parmi les agents du Conservatoire. La notion de préoccupation ici doit s’entendre selon la définition que proposait l’historien Yves Cohen, c’est à dire la façon dont les acteurs programment une action sur laquelle ils ne vont pas cesser de réfléchir pendant le déroulement de cette action et vont constamment chercher à redéfinir la finalité pour pouvoir se légitimer auprès de la cible de leur action. D’une part ces agents souhaitent définir la fonction de leur institution sans se heurter aux autorités existantes, d’où l’insistance sur l’idée selon laquelle le Conservatoire devrait remplir un rôle de facilitateur des initiatives locales. D’autre part, cette note est imprégnée par une obsession d’instaurer un programme qui viendrait prouver le caractère indispensable de l’existence du Conservatoire.

Selon les auteurs de la note, les premières initiatives devraient donc être à la fois « significatives », pour prouver que sans le Conservatoire, la protection du littoral est compromise, et « exemplaires » quant à l’usage et à la valorisation touristique possible des terrains acquis. Ces initiatives permettraient alors de prétendre à un budget annuel plus conséquent facilitant les actions de celle-ci et sa légitimation face aux autres administrations étatiques.

D. Conclusion

Trois éléments essentiels sont à retenir à l’issue de cette présentation. Premièrement, la dissémination des archives relatives à la fondation du Conservatoire du littoral reflète une situation qui est propre à la création d’une institution nouvelle dont la tutelle est disputée. Les agents de l’institution définissent les actions et les compétences de celle-ci face aux autres administrations. Donc, seul le croisement d’archives provenant des différentes administrations concernées, ici les ministères, permet de rendre compte de cette politique de bornage opérée par les agents du Conservatoire.

Ensuite, ce détour par les archives permet d’interroger l’auto-narration du Conservatoire avec les caractéristiques d’une institution mentionnées en introduction : sûre d’emblée de sa fonction, de sa mission ; s’affirmant héritière d’un tournant environnemental des politiques publiques ; favorisant l’égalité et l’accès de tous aux espaces littoraux.

Loin d’être disqualifiée, cette auto-narration doit être interrogée comme une pratique discursive par laquelle les agents du Conservatoire entendent forger la légitimité de leur institution auprès de l’opinion publique et des autres administrations.

Enfin, les caractéristiques de cette auto-narration doivent être mises en discussion. En effet, le Conservatoire n’est pas seulement le produit d’un « tournant environnemental » des politiques publiques. La fondation du Conservatoire repose en effet sur la mobilisation d’agents, de pratiques administratives, d’acteurs économiques et de connaissances scientifiques qui s’inscrivent dans la continuité des politiques d’aménagement du territoire héritées des décennies d’après-guerre. Dans une certaine mesure, le Conservatoire constitue, au fil des années, un instrument de correction des politiques d’aménagement menées dans les décennies précédentes.

2. Echanges et discussions

Suite à l’intervention de R. Bécot, un temps d’échange a permis aux étudiants du master CCST de clarifier et d’approfondir plusieurs points discutés précédemment. Deux des problématiques ayant émergé ont été sélectionnées, retranscrites et enrichies par des références bibliographiques ci-dessous.

A. Aménagement des territoires dits « naturels » et controverses

On constate régulièrement, lors de la mise en oeuvre d’actions d’aménagements, de programmes de conservation ou encore de lois liées à l’aménagement de territoires naturels, une résistance au niveau local pouvant parfois être très marquée. Cela a par exemple été le cas lors de la réforme du statut du Parc national des Pyrénées, ayant suscité une controverse entre de nombreux acteurs locaux (liés notamment aux activités agricoles, pastorales, hydroélectriques, artisanales et commerciales ou encore forestières sur ce territoire). Est-ce que des conflits ont également été observés lors de projets d’aménagement initiés par le Conservatoire ?

Peu de conflits ont émergé dans le cadre des missions du Conservatoire du littoral ou, en tout cas, pas de manière visible. Cependant, quelques conflits ont été relevés dans le cadre de la mission Racine. Dans l’exemple du Languedoc cité précédemment, un discours officiel a été diffusé autour de la mission d’aménagement à partir de 1963. L’un des arguments en faveur de cette mission était de dire que celle-ci s’initiait sur un littoral désert, où l’activité touristique était quasi inexistante. Cependant, d’après R. Bécot : « Si on va un peu au delà du discours officiel, on voit qu’il y a eu un tourisme sur le littoral du Languedoc dès la fin du XIXème siècle. A la fois du tourisme élitaire, comme on peut trouver sur la côte d’Azur, avec principalement des établissements qui défendent l’idée que le littoral ce serait une façon d’entretenir sa santé, avec des établissements de soin qui s’implantent dans certaines villes. Et en même temps un tourisme très populaire, avec des populations qui viennent de toute la région et qui installent des cabanons ou des huttes sur les plages, et par exemple après-guerre (1946), la station de Gruissan compte plusieurs centaines de cabanes sur la plage avec des personnes qui viennent passer deux mois l’été voire des week-end dans ces cabanes. »

Lorsque la mission d’aménagement a été lancée, elle s’est confrontée à l’existence de ces cabanes et a statué que ces dernières posaient non seulement un problème d’hygiène publique, mais également un problème de dégradation du littoral, notamment à cause de leur impact écologique. Une politique de destruction de ces cabanes a alors été mise en place, menant à une série de conflits au milieu des années 70. D’après R. Bécot, « les conflits qui sont restés les plus célèbres et qui ont été médiatisés, à l’échelle régionale d’abord et dans une plus petite mesure à l’échelle nationale, sont les conflits des cabanes de Fleury, à l’embouchure de l’Aude, et les cabanes du Bourgidou (Pyrénées orientales) ».

De nombreux témoignages émergeront de ces conflits, en particulier de la part des personnes ayant vécu dans ces cabanes et qui y ont passé leurs vacances pendant de nombreuses années. La mission Racine réussira finalement à gérer la plupart des conflits, en proposant des droits d’accès privilégiés aux anciens habitants des cabanes pour être relogés dans les nouveaux bâtiments construits à l’initiative de la mission, ou parfois même en supprimant une partie des projets d’aménagement. On pourra noter cependant que l’affaire des cabanes n’a pas été complètement résolue à l’issue de cette mission et qu’une recrudescence de ces habitats temporaires a été observée dans les années 1990 et 2000, réinterrogeant l’accès au littoral des populations et les politiques de régulation par les pouvoirs publics.

Mais si on en revient au cas du Conservatoire du littoral, on peut souligner que ce dernier a aussi tiré des enseignements de la mission Racine, lui permettant d’appréhender et d’anticiper les conflits. Le Conservatoire a par exemple mis en place des antennes décentralisées dans les régions afin de travailler en étroite collaboration avec les collectivités locales, alors que la mission Racine était perçue comme un programme qui s’imposait aux régions, sans concertation.

B. Ambivalence du Conservatoire du littoral : 
entre accessibilité et protection des espaces littoraux

Le Conservatoire du littoral, dans son auto-représentation, se positionne selon deux missions principales (qui ne résument pas la fonction du Conservatoire) : d’une part acquérir des espaces littoraux pour les rendre accessibles à tous, et d’autre part protéger ces espaces d’un point de vue environnemental et patrimonial. Mais ces deux missions sont-elles compatibles ? Comment le Conservatoire du littoral gère-t-il ces deux positions pouvant paraître à certains égards contradictoires ?

Cette double position fait partie de l’ambiguïté du Conservatoire et s’explique à travers l’histoire de sa fondation. En effet, le Conservatoire s’est construit autour d’un ensemble de motivations qui se sont entremêlées et élargies dans les premières années de son fonctionnement. Cela peut donner une impression de double discours, mais cela renvoie en réalité directement aux motivations derrières la fondation du Conservatoire, avec une volonté de concilier à la fois l’accessibilité du littoral pour tous (le Conservatoire est présenté comme le « palais du peuple »), et en même temps la protection de cet espace et de la biodiversité qui s’y trouve, bien que ces deux motivations soient a priori difficilement conciliables. C’est une ambivalence gérée au quotidien par le Conservatoire, qui doit maintenir un certain équilibre.

Plusieurs actions sont menées en ce sens : des dispositifs de signalisation sont installés, des barrières en bois sont mises en place sur les sentiers d’accès à la plage pour éviter que les gens ne s’en écartent, et les parking jugés trop proches de la ligne de rivage sont supprimés ou déplacés. La construction d’infrastructures pérennes sur le littoral est également proscrite, au profit d’équipements plus légers qui peuvent être retirés lorsque la saison touristique est terminée. Par ailleurs, une activité de sensibilisation est également menée auprès du public, pour faire passer le message, comme le cite R. Bécot, que « le Conservatoire rend accessible à tout le monde le littoral, mais qu’en même temps ces terrains doivent être protégés et que chaque personne accédant à ces terrains doit faire attention à ce qu’il y fait ». Le Conservatoire propose notamment des actions de sensibilisation auprès des plus jeunes, et met à disposition plusieurs kit pédagogiques à destination des écoles maternelles, primaires et des collèges.

3. Approche critique

Comme nous avons pu le voir, les archives ont un rôle clé dans la compréhension de l’histoire d’une institution. Ici, nous comprenons bien que le Conservatoire a du légitimer son action pour exister. Et la meilleure manière de faire est l’auto-narration permettant le contrôle de l’information produite. Ces récits retraçant l’histoire d’une institution sont intéressants car ils montrent que les institutions ne sont pas figées dans le marbre et que leurs orientations, politiques, stratégiques, évoluent au fil du temps et au gré des luttes entre les différents acteurs impliqués. On découvre que ce ne sont pas forcément les acteurs que l’on pensait qui ont pris certaines décisions : ici on pouvait penser que ce sont les scientifiques qui ont permis l’orientation « protection de la nature » alors que pas du tout, c’est un gérant/créateur d’un club de voile dans le Finistère (et initiateur du Conservatoire) qui a permis une telle orientation.

L’histoire permet de comprendre les orientations politiques et communicationnelles actuelles et pourquoi certains acteurs sont importants aujourd’hui.

Au final, en comparant avec notre expérience, le processus de développement d’une institution semble proche de celui d’une entreprise rejoignant un groupe privé composé de plusieurs filiales. Il y a une phase de légitimation où la structure doit montrer aux autres structures qu’elle répond à un besoin ainsi que ce qu’elle apporte à l’organisation mère (la société et l’Etat pour le Conservatoire, la maison-mère pour l’entreprise). Ensuite, il y a les phases d’expansion, où les missions sont réalisées avec un soutien plus ou moins présent de l’organisation mère. Entre ces phases d’expansion, il y a les phases de doute où la légitimité de l’entreprise ou de l’institution est ramenée sur le tapis et questionnée. Ainsi, à tout moment, la structure ou l’institution peut perdre sa légitimité et cesser d’exister suite à un changement (nouveau gouvernement, nouveau comité de direction, crise, etc.) sans réponse face aux pressions éventuelles des structures ou institutions supérieures (au niveau importance et/ou hiérarchique).

Cependant, il pourrait être intéressant de modéliser les développements d’une institution par exemple le Conservatoire du littoral selon différents objectifs. Par exemple, nous pourrions étudier les conséquences d’un développement pro-économique axé sur la monétisation, en partenariat avec les collectivités territoriales, de ces espaces. Cela serait dans l’objectif d’obtenir plus d’indépendance et de flexibilité financières pour l’entretien des territoires possédés ainsi que l’acquisition de nouveaux territoires. En suivant un tel modèle, nous pouvons donc nous poser différentes questions comme : « Est-ce que le Conservatoire du littoral serait-il aujourd’hui sous tutelle du ministre chargé de la protection de la nature ? ».

Compte-rendu rédigé par Sandy Aupetit (@_OLittle), Corentin Callon (@cococallon) et Esther Lauri (@Lauri_Esther34), étudiant-e-s au sein du M2 Communication et culture scientifiques et techniques (CCST) de l’Université Grenoble Alpes (#CSTgre).


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